دولت‌ پنهان؛ چه کسانی پشت پرده تصمیمات سیاسی هستند؟ + فیلم

به گزارش خبرنگار رکنا، در روزهای گذشته، احمد نادری، نماینده مجلس شورای اسلامی، با تأکید بر اینکه ایران نه صرفاً با دونالد ترامپ، بلکه با «دولت پنهان آمریکا» درگیر است، گفت: «دولت پنهان آمریکا به این نتیجه رسیده است که باید کار جمهوری اسلامی را تمام کند و ما باید برای یک نبرد طولانی آماده باشیم.»

در ایران نیز، بحث درباره نقش مراکز قدرت خارج از ساختار رسمی دولت و تأثیر آنها بر تصمیمات کلان کشور، بارها مطرح شده است. اما منظور از دولت پنهان یا دولت در سایه چیست؟ چه کسانی و چه نهادهایی می‌توانند در کنار ساختارهای رسمی قدرت، بر سیاست‌گذاری‌ها و تصمیمات راهبردی تأثیر بگذارند؟ و مهم‌تر از همه، پیامدهای این نفوذ برای حکمرانی و زندگی شهروندان چیست؟

برای پاسخ به این پرسش‌ها، ابتدا باید میان دو مفهوم تمایز قائل شد، «دولت پنهان» و «مراکز قدرت غیرپاسخ‌گو». این دو مفهوم، اگرچه در برخی جنبه‌ها به یکدیگر شباهت دارند، لزوماً به یک معنا نیستند و نمی‌توان آنها را بدون توجه به تفاوت‌های ساختاری و سیاسی، معادل یکدیگر دانست.

اصطلاح «دولت پنهان» در ادبیات سیاسی آمریکا معمولاً به شبکه‌ای از نهادها، مقام‌ها و بازیگران بانفوذ اشاره دارد که گفته می‌شود می‌توانند مستقل از اراده دولت منتخب یا در جهت محدود کردن آن عمل کنند. با این حال، این اصطلاح تعریف حقوقی و مورد توافقی ندارد و کاربرد آن در تحلیل‌های سیاسی، گاه به ساختارهای واقعی قدرت و گاه به ادعاهای اثبات‌نشده درباره وجود یک شبکه هماهنگ و مخفی اشاره می‌کند.

در بررسی ساختار قدرت در آمریکا، نمی‌توان نقش نهادهای اطلاعاتی و امنیتی، وزارت دفاع، پیمانکاران نظامی، شرکت‌های بزرگ، گروه‌های فشار و لابی‌های سیاسی را نادیده گرفت. هر یک از این بازیگران، از مسیرهایی مانند تأمین مالی، دسترسی به اطلاعات تخصصی، ارتباط با سیاست‌مداران، فعالیت‌های لابی‌گری و تأثیرگذاری بر افکار عمومی، می‌توانند در شکل‌گیری سیاست‌های دولت نقش داشته باشند.

برای مثال، سیاست خارجی آمریکا تنها محصول تصمیم‌های رئیس‌جمهور نیست. کنگره، دستگاه دیپلماسی، نهادهای امنیتی، ساختارهای نظامی، گروه‌های ذی‌نفوذ و محاسبات اقتصادی و ژئوپلیتیکی نیز در تعیین مسیر این سیاست‌ها مؤثرند.

این ساختارها گاهی می‌توانند دامنه انتخاب‌های رئیس‌جمهور را محدود کنند؛ به‌ویژه زمانی که میان اولویت‌های کاخ سفید و منافع یا ارزیابی‌های نهادهای دیگر اختلاف وجود داشته باشد. با این حال، وجود چنین تعارض‌هایی به‌خودی‌خود ثابت نمی‌کند که شبکه‌ای یکپارچه و مخفی، مستقل از دولت منتخب، تمام تصمیمات آمریکا را هدایت می‌کند.

در پرونده ایران نیز، تحریم‌ها، ملاحظات امنیتی، رقابت‌های منطقه‌ای و اختلاف‌نظرهای داخلی آمریکا در کنار یکدیگر بر سیاست واشنگتن اثر می‌گذارند. بنابراین، برای شناخت عوامل تداوم سیاست فشار علیه ایران، باید مجموعه این منافع و سازوکارها را بررسی کرد، نه اینکه همه تحولات را صرفاً به اراده یک دولت پنهان نسبت داد.

در ایران، بحث درباره «دولت در سایه» یا «مراکز قدرت موازی» عمدتا به مسئله توزیع قدرت میان نهادهای رسمی و مجموعه‌ای از نهادها و بازیگرانی بازمی‌گردد که در تصمیم‌گیری‌های کلان کشور نقش دارند، اما میزان پاسخ‌گویی و نظارت عمومی بر عملکرد آنها یکسان نیست.

در اینجا نیز باید میان مفاهیم مختلف تفاوت قائل شد. «دولت در سایه» در معنای متعارف سیاسی، گاهی به گروهی از سیاست‌مداران مخالف گفته می‌شود که خود را برای جایگزینی دولت مستقر آماده می‌کنند. اما وقتی این اصطلاح درباره ایران به کار می‌رود، معمولاً منظور ساختارها، نهادها و جریان‌هایی است که می‌توانند بر تصمیمات دولت تأثیر بگذارند، بی‌آنکه لزوماً مسئولیت مستقیم اجرای آن تصمیمات را بر عهده داشته باشند.

ساختار سیاسی ایران، مانند بسیاری از نظام‌های سیاسی، از مراکز متعدد تصمیم‌گیری تشکیل شده است. دولت و وزارتخانه‌ها، مجلس، نهادهای نظارتی، دستگاه قضایی و نهادهای دارای اختیارات قانونی، هر یک در حوزه‌هایی از اداره کشور نقش دارند. در کنار این ساختار رسمی، جریان‌های سیاسی، گروه‌های ذی‌نفوذ و مجموعه‌های اقتصادی نیز ممکن است بر روند سیاست‌گذاری اثر بگذارند.

مسئله اصلی، صرف وجود نهادهای متعدد نیست؛ بلکه چگونگی توزیع اختیارات، میزان شفافیت تصمیمات، امکان نظارت عمومی و حدود پاسخ‌گویی هر یک از این مراکز است.

اگر دولتی مسئول اجرای یک سیاست اقتصادی یا اجتماعی باشد، اما اختیار کافی برای پیشبرد آن نداشته باشد، یا تصمیماتش تحت تأثیر مراکزی قرار گیرد که مسئولیت پیامدهای آن تصمیمات را نمی‌پذیرند، میان قدرت و مسئولیت شکاف ایجاد می‌شود. در چنین شرایطی، ارزیابی عملکرد دولت نیز دشوار خواهد شد؛ زیرا مشخص نیست چه کسی تصمیم نهایی را گرفته و چه نهادی باید پاسخ‌گوی نتایج آن باشد.

البته برای اثبات وجود چنین وضعیتی در هر پرونده، باید اختیارات قانونی، روند واقعی تصمیم‌گیری و نقش بازیگران مختلف به‌طور مشخص بررسی شود. صرف اختلاف میان دولت و دیگر نهادها، به‌تنهایی نشانه وجود یک دولت پنهان نیست.

وقتی قدرت و مسئولیت از یکدیگر جدا می‌شوند

یکی از مهم‌ترین پیامدهای تعدد مراکز تصمیم‌گیری، به‌ویژه در شرایطی که حدود اختیارات آنها روشن نیست، دشوار شدن سیاست‌گذاری و اجرای برنامه‌های کلان است.

در آمریکا، رئیس‌جمهور ممکن است برای تغییر یک سیاست خارجی با محدودیت‌های کنگره، مخالفت نهادهای امنیتی، فشار گروه‌های ذی‌نفوذ یا ملاحظات اقتصادی و راهبردی روبه‌رو شود. در ایران نیز دولت ممکن است برای اجرای برخی برنامه‌های اقتصادی، اجتماعی یا دیپلماتیک با محدودیت‌های نهادی، اختلافات سیاسی یا مخالفت مراکز ذی‌نفوذ مواجه شود.

این وضعیت در صورتی به اختلال در حکمرانی منجر می‌شود که اختلاف‌ها به‌جای آنکه از مسیرهای روشن و پاسخ‌گو حل‌وفصل شوند، به مداخله‌های غیرشفاف، تصمیمات متناقض یا توقف مکرر سیاست‌ها بینجامند.

برای نمونه، اگر دولت برنامه‌ای برای اصلاح نظام اقتصادی یا گسترش روابط خارجی ارائه کند، اما در روند اجرا با محدودیت‌هایی مواجه شود که مسئولیت و مبنای تصمیم‌گیری درباره آنها روشن نیست، امکان ارزیابی عملکرد دولت و سنجش میزان موفقیت برنامه‌ها کاهش می‌یابد.

در چنین شرایطی، ممکن است دولت نتواند به وعده‌های خود عمل کند؛ درحالی‌که نهادها یا بازیگرانی که در محدود کردن آن نقش داشته‌اند، لزوماً در برابر افکار عمومی پاسخ‌گو نباشند.

با این حال، نباید هر ناکامی دولت را به عملکرد مراکز قدرت غیررسمی نسبت داد. ضعف مدیریتی، سیاست‌های نادرست، محدودیت منابع، مشکلات ساختاری و شرایط بین‌المللی نیز می‌توانند در شکست برنامه‌ها نقش داشته باشند. تحلیل دقیق، مستلزم تفکیک این عوامل و بررسی سهم هر یک در نتیجه نهایی است.

هزینه تصمیمات غیرشفاف برای اقتصاد و زندگی مردم

اهمیت این بحث زمانی روشن‌تر می‌شود که پیامدهای تصمیم‌گیری‌های کلان را در زندگی روزمره شهروندان بررسی کنیم.در اقتصاد ایران، تحریم‌های خارجی، تورم مزمن، کاهش ارزش پول ملی، نااطمینانی اقتصادی و مشکلات سرمایه‌گذاری، مجموعه‌ای از عوامل داخلی و خارجی دارند. سیاست‌های اقتصادی دولت، محدودیت‌های ناشی از تحریم، نحوه تخصیص منابع عمومی و کیفیت تصمیم‌گیری در نهادهای مختلف، همگی می‌توانند در تشدید یا کاهش این مشکلات نقش داشته باشند.

از این منظر، مسئله فقط این نیست که چه نهادی تصمیم می‌گیرد؛ بلکه این است که تصمیمات چگونه اتخاذ می‌شوند، چه کسانی از آنها تأثیر می‌پذیرند و مسئولیت پیامدهای آنها بر عهده چه کسانی است.

وقتی تصمیمات مهم اقتصادی بدون شفافیت کافی اتخاذ شوند یا امکان نظارت مؤثر بر آنها وجود نداشته باشد، زمینه برای گسترش رانت، تعارض منافع و تخصیص ناکارآمد منابع فراهم می‌شود. در شرایط تحریم نیز، پیچیده شدن مسیرهای تجارت و مبادلات مالی می‌تواند هزینه‌های اقتصادی را افزایش دهد و فرصت‌هایی برای سوءاستفاده برخی بازیگران ایجاد کند.

پیامد نهایی چنین وضعیتی ممکن است در قالب افزایش هزینه زندگی، کاهش قدرت خرید خانوارها، محدود شدن فرصت‌های شغلی، افت کیفیت خدمات عمومی و کاهش امکان برنامه‌ریزی برای آینده ظاهر شود.

از سوی دیگر، تداوم مشکلات اقتصادی و ناتوانی در ارائه توضیحی روشن درباره منشأ تصمیمات و مسئولیت ناکامی‌ها، اعتماد عمومی را تضعیف می‌کند. شهروندان زمانی می‌توانند عملکرد حاکمیت را ارزیابی کنند که بدانند چه کسی تصمیم گرفته، بر چه اساسی تصمیم گرفته و در صورت شکست سیاست‌ها، چه نهادی باید پاسخ‌گو باشد.

بنابراین، رابطه میان مراکز قدرت غیرپاسخ‌گو و مشکلات معیشتی مردم را باید از مسیر سازوکارهای مشخصی مانند تخصیص منابع، سیاست‌گذاری اقتصادی، تعارض منافع و محدودیت نظارت عمومی بررسی کرد؛ نه با نسبت دادن تمام مشکلات به یک عامل واحد و اثبات‌نشده.

اگرچه اصطلاح دولت پنهان در هر دو کشور برای توضیح نقش بازیگران فراتر از دولت رسمی به کار می‌رود، ساختار سیاسی و سازوکارهای اعمال قدرت در آمریکا و ایران تفاوت‌های مهمی دارند.

در آمریکا، این بحث بیشتر در چارچوب نقش پایدار دستگاه‌های امنیتی و نظامی، بوروکراسی فدرال، شرکت‌های بزرگ، گروه‌های فشار و محدودیت‌های نهادی پیش روی رئیس‌جمهور مطرح می‌شود. در ایران، بحث مراکز قدرت موازی بیشتر به توزیع اختیارات میان نهادهای مختلف، رابطه دولت با سایر مراکز تصمیم‌گیری و میزان شفافیت و پاسخ‌گویی این نهادها مربوط است.

در نتیجه، نمی‌توان این دو وضعیت را کاملاً یکسان دانست یا برای هر دو، الگوی واحدی از قدرت پنهان در نظر گرفت. آنچه اهمیت دارد، شناسایی سازوکارهای واقعی نفوذ و سنجش میزان تأثیر آنها بر تصمیمات عمومی است.

همچنین، نباید از وجود اختلافات نهادی یا نفوذ گروه‌های ذی‌نفع، بدون شواهد کافی، نتیجه گرفت که تمام تصمیمات راهبردی در یک شبکه مخفی و هماهنگ اتخاذ می‌شوند. چنین ادعایی نیازمند شواهد مشخص درباره روابط، اختیارات و نحوه اثرگذاری بازیگران مورد بحث است.

فارغ از اینکه اصطلاح دولت پنهان تا چه اندازه بتواند پیچیدگی‌های ساختار قدرت در هر کشور را توضیح دهد، یک اصل در حکمرانی روشن است، هرچه فاصله میان قدرت تصمیم‌گیری و مسئولیت‌پذیری بیشتر باشد، امکان نظارت عمومی کاهش می‌یابد و زمینه برای تصمیمات غیرشفاف و تعارض منافع افزایش پیدا می‌کند.

حکمرانی کارآمد مستلزم آن است که حدود اختیارات نهادها مشخص باشد، روند تصمیم‌گیری‌های مهم تا حد امکان شفاف بماند، تعارض منافع مدیریت شود و امکان ارزیابی مستقل عملکرد مسئولان وجود داشته باشد.

در سیاست خارجی نیز، تصمیمات راهبردی باید بر اساس ارزیابی روشن از منافع ملی، هزینه‌ها، پیامدها و گزینه‌های جایگزین اتخاذ شوند. آمادگی برای مواجهه با تهدیدهای خارجی، به‌خودی‌خود به معنای ضرورت پذیرش یک وضعیت دائمی از تنش و فرسایش اقتصادی نیست. همان‌طور که دیپلماسی نیز بدون توجه به ملاحظات امنیتی و واقعیت‌های محیط بین‌المللی نمی‌تواند به نتیجه مطلوب برسد.

در نهایت، نکته  درباره دولت‌های پنهان این نیست که صرفاً چه کسانی در پشت پرده حضور دارند؛ بلکه این است که چه کسانی قدرت تصمیم‌گیری دارند، این قدرت چگونه اعمال می‌شود و چه سازوکاری برای پاسخ‌گو کردن صاحبان آن وجود دارد.

در هر نظام سیاسی، اگر تصمیمات مهم بدون شفافیت کافی اتخاذ شوند و مسئولیت پیامدهای آنها از صاحبان قدرت سلب شود، هزینه نهایی به جامعه منتقل خواهد شد. شهروندان زمانی از حقوق و منافع خود بهتر محافظت می‌شوند که بدانند تصمیمات مؤثر بر زندگی‌شان چگونه گرفته می‌شوند و بتوانند مسئولان و نهادهای تصمیم‌گیر را به پاسخ‌گویی وادار کنند.