کنگره یا کاخ سفید: چه کسی تجارت آمریکا را واقعاً کنترل می‌کند؟

 « جیسون ویلیک» (Jason Willick) ستون نویس روزنامه واشنگتن پست

  به گزارش فرارو به نقل از روزنامه واشینگتن پست، نادیده گرفتن سیاست تجارت نمایشی پرزیدنت دونالد ترامپ تقریباً غیرممکن است. هر روز ممکن است   خبری درباره یک توافق تجاری «پیروزمندانه» یا موج تازه‌ای از تعرفه‌ها منتشر شود. برای بازارها و رسانه‌های خبری، این جزئیات به ظاهر کم‌اهمیت مانند اینکه این اقدامات تا چه اندازه اساساً قانونی هستند یا خیر اغلب به حاشیه رانده می‌شود.

با این حال، چنین بی‌توجهی شاید چندان دوام نیاورد. پنج‌شنبه گذشته، دادگاه استیناف فدرال ایالات متحده به استدلال‌های مربوط به تعرفه‌های وضع‌شده توسط ترامپ گوش فرا داد. استقبال سردی که دولت از جانب قضات دریافت کرد، باید آسیب‌پذیری این سیاست را از منظر قانون اساسی برجسته می‌ساخت؛ با این وجود، این نقص همچنان مورد توجه کافی قرار نگرفته است.

پشت پرده تعرفه‌ها؛ بازی خطرناک ترامپ با قانون اساسی آمریکا

ادعای ترامپ مبنی بر داشتن اختیارات تقریباً نامحدود در وضع تعرفه‌ها، به قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی مصوب ۱۹۷۷ (IEEPA) استناد دارد. این قانون اساساً ابزاری برای اعمال تحریم و محاصره است و حتی اشاره‌ای به تعرفه‌ها نمی‌کند. در واقع، در ۴۸ سال پس از تصویب این قانون، هیچ رئیس‌جمهوری از آن برای وضع تعرفه استفاده نکرده بود تا اینکه ترامپ امسال این رویه را آغاز کرد. قانون اساسی ایالات متحده تصریح می‌کند که این کنگره است که اختیار «وضع و جمع‌آوری مالیات‌ها، عوارض و حقوق گمرکی و مالیات‌های غیرمستقیم» و همچنین «تنظیم تجارت با کشورهای خارجی» را داراست.

دادگاه تجارت بین‌الملل آمریکا در ماه مه با رأی سه بر صفر حکم داد که ترامپ در چارچوب قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی مصوب ۱۹۷۷ فراتر از اختیارات خود عمل کرده است؛ رأیی که با واکنش شدید و کم‌سابقه رئیس‌جمهور مواجه شد؛ اما دادگاه استیناف فدرال اجرای این حکم را به تعویق انداخت تا روند تجدیدنظر طی شود؛ تصمیمی که تعرفه‌های ترامپ را همچنان برقرار نگه داشت و موجب شد رسانه‌ها بار دیگر به سراغ موضوعات دیگر بروند.

استدلال‌های مطرح‌شده در جلسه پنج‌شنبه نشان داد که تصمیم «تعلیق» دادگاه فدرال به معنای داوری ماهوی درباره اصل پرونده نبوده است. به نظر می‌رسید اعضای هیئت ۱۱ نفره این دادگاه نسبت به اینکه قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی مصوب ۱۹۷۷ مبنای حقوقی کافی و محکمی برای واگذاری اختیارات تجاری و مالیاتی کنگره به رئیس‌جمهور باشد، تردید جدی دارند.

قاضی فدرال هشدار داد: اختیارات نامحدود رئیس‌جمهور، ساختار تجاری آمریکا را نابود می‌کند

کنگره آمریکا طی یک قرن گذشته، قوانین تجاری پیچیده و متعددی را تصویب کرده که به‌وضوح شرایط، میزان و مدت اختیارات رئیس‌جمهور در وضع تعرفه‌ها را مشخص می‌کند. قاضی «جیمی وی رینا» (Jimmie V. Reyna)  روز پنج‌شنبه خطاب به نماینده وزارت دادگستری پرسید: «اگر رئیس‌جمهور طبق قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی مصوب ۱۹۷۷چنین اختیارات بی‌حد و حصری داشته باشد، دیگر چه نیازی به همه این قوانین تجاری هست؟» وی تاکید کرد: «استدلال شما کل ساختار حمایت تجاری آمریکا را از بنیاد دگرگون می‌کند.» به بیان ساده‌تر: اگر تفسیر ترامپ پذیرفته شود، اساساً قانون تجارت آمریکا بی‌معنا خواهد شد و نرخ قانونی هر واردات، صرفاً رقمی خواهد بود که رئیس‌جمهور هر روز اعلام می‌کند.

وزارت دادگستری اصرار داشت که اختیارات تعرفه‌ای رئیس‌جمهور نامحدود نیست؛ اما همزمان مدعی بود که محدودیت اصلی این اختیارات یعنی لزوم وجود شرایط اضطرار ملی برای فعال شدن  قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی مصوب ۱۹۷۷ اصلاً در صلاحیت بررسی دادگاه‌ها قرار ندارد. به این ترتیب، تنها راه واقعی مهار تعرفه‌گذاری یک‌جانبه رئیس‌جمهور، تصویب قانونی جدید است که صراحتاً این اختیارات را سلب کند. اما همان‌گونه که قاضی «تیموتی بی دایک» (Timothy B. Dyk)  یادآور شد، «رئیس‌جمهور به احتمال زیاد، هرگز حاضر نخواهد شد با امضای چنین قانونی، اختیارات خودش را محدود کند.»

هشت نفر از یازده قاضی این هیئت فدرال توسط دموکرات‌ها منصوب شده‌اند. بنابراین، رأی نهایی این دادگاه لزوماً بازتاب‌دهنده دیدگاه دیوان عالی با گرایش محافظه‌کار در زمان ارجاع پرونده نخواهد بود. با این حال، اگر در نهایت دادگاه‌ها موضع دولت ترامپ را تأیید کنند، می‌توان گفت یکی از اصول بنیادین قانون اساسی ایالات متحده عملاً معکوس خواهد شد.

قدرت اجرایی یگانه در برابر حاکمیت کنگره: جنگ پنهان قوا در آمریکا

بحث پیرامون فرایندهای حقوقی اغلب در حوزه علاقه دانشگاهیان و صاحب‌نظران فنی باقی می‌ماند؛ اما این بار موضوع ابعاد گسترده‌تری دارد.  بدیهی است کنگره می‌تواند بخشی از اختیارات خود را به رئیس‌جمهور تفویض کند، اما یکی از محورهای اساسی رویه دیوان عالی (در ترکیب محافظه‌کار فعلی) طی سال‌های اخیر این بوده است که هرگاه کنگره می‌خواهد اختیارات گسترده‌ای را واگذار کند، باید این کار را به‌صراحت و شفافیت انجام دهد. «دکترین پرسش‌های عمده» دقیقاً با هدف تضمین همین پاسخگویی تدوین شده است. اکثریت محافظه‌کار دیوان عالی بارها با استناد به همین دکترین، سیاست‌های بلندپروازانه دولت‌های دموکرات را لغو کرده‌اند که برای نمونه می توان به  طرح انرژی پاک دولت اوباما و همچنین مقررات دولت بایدن در حوزه ممنوعیت اخراج مستأجران و بخشش وام‌های دانشجویی اشاره کرد.

آیا واقعاً کنگره، پنجاه سال پیش و در قانون اختیارات اقتصادی اضطراری بین‌المللی مصوب ۱۹۷۷، زمانی که به رئیس‌جمهور اجازه داد واردات را در شرایط اضطراری «تنظیم» کند، همه اختیارات قانون اساسی خود درباره مالیات‌های مرزی را واگذار کرد؟

سه دلیل عمده وجود دارد که بسیاری از صاحب‌نظران تهدید حقوقی گسترده علیه تعرفه‌های ترامپ را چندان جدی نمی‌گیرند. نخست، این تصور است که دیوان عالی طرفدار قدرت اجرایی است و واقعیت هم این است که دعاوی ترامپ برای گسترش اختیارات ریاست‌جمهوری اخیراً در این دادگاه موفق بوده‌اند. اما باید به تفاوت میان اختیارات رئیس‌جمهور بر قوه مجریه موسوم به نظریه «ریاست‌جمهوری یگانه» و توان رئیس‌جمهور برای دست‌اندازی به اختیارات دیگر قوا توجه داشت.

دومین دلیلی که برخی تهدید حقوقی علیه تعرفه‌ها را بی‌اهمیت می‌دانند، این انتظار است که دیوان عالی از ورود به حوزه «امور خارجی» پرهیز کند. این استدلال تا حدی موجه است؛ چرا که ادعای دولت مبنی بر اینکه یک رأی مخالف می‌تواند مذاکرات دیپلماتیک را مختل کند، احتمالاً نزد قضات وزن خواهد داشت. با این حال، هرچند تعرفه‌ها می‌توانند به عنوان ابزاری در سیاست خارجی به‌کار روند، اما در عمل به طور مستقیم شرکت‌های آمریکایی را در داخل کشور تحت تأثیر قرار می‌دهند؛ شرکت‌هایی که ملزم به پرداخت مالیات بر واردات خود هستند.

سومین دلیل اینکه برخی انتظار دارند تعرفه‌های ترامپ از سد دیوان عالی بگذرند، این باور است که اکثریت محافظه‌کار دادگاه یا به دلایل حزبی طرفدار ترامپ هستند یا در برابر لحن تند و تهدیدهای او مبنی بر عدم اجرای احکام قضایی تحت تأثیر قرار می‌گیرند. تردیدی نیست که فشارهای غیررسمی و بیرونی می‌تواند بر رفتار دیوان عالی همانند دیگر نهادها اثرگذار باشد.

تعرفه‌های ترامپ روی لبه تیغ حقوقی؛ آیا دیوان عالی جلوی او را می‌گیرد؟

اما باید توجه داشت که نقض حکم دیوان عالی درباره تعرفه‌ها امری بسیار دشوار خواهد بود. ممکن است دادگاه‌ها نتوانند ترامپ را مجبور کنند یک مهاجر به‌خطا اخراج‌شده را بازگرداند یا گارد ملی را از شهری خارج کند؛ اما اگر دیوان عالی مالیات مرزی را باطل کند، اداره گمرک و حفاظت مرزی قادر نخواهد بود بدون سروصدا از هزاران شرکت بزرگ آمریکایی آن را اخذ کند؛ شرکت‌هایی که با تیم‌های حقوقی قدرتمند، به راحتی می‌توانند از پرداخت آن سرباز زنند.

علاوه بر این، اگر دیوان عالی دغدغه اعتبار عمومی خود را داشته باشد، اجرای دکترین پرسش‌های عمده برای دولت‌های جمهوری‌خواه و دموکرات یک راهبرد منطقی و بلندمدت خواهد بود. تأیید سیاست تعرفه‌ای ترامپ، پس از محدود کردن سیاست‌های دولت‌های دموکرات با همین دکترین، این تصور را تقویت می‌کند که احکام دیوان عالی به طور نامتقارن اجرا می‌شوند و این رویکرد می‌تواند پیامدهای پیش‌بینی‌ناپذیری داشته باشد، به‌ویژه اگر دموکرات‌ها مجدداً کنترل قوا را به دست گیرند.

در نهایت، واقعیت این است که تعرفه‌های ترامپ از منظر حقوقی بر پایه‌ای متزلزل استوار است. دولت بی‌شک در حال آماده‌سازی مسیرهای یک‌جانبه جایگزین برای روزی است که دیوان عالی علیه آن رأی دهد؛ همان‌طور که جو بایدن پس از شکست نخستین تلاش خود برای بخشش وام‌های دانشجویی، به سراغ راه‌های جایگزین رفت. اما اگر واقعاً توافقات تجاری ترامپ چنین موفقیتی داشته، چرا برای تصویب آن‌ها در کنگره‌ای که اکنون در کنترل جمهوری‌خواهان است، اقدام نمی‌کند تا از چالش‌های قضایی مصون باشد؟ پاسخ روشن است: ترامپ نیازی به کنگره نمی‌بیند. و همین، دقیقاً معضل حقوقی و قانون اساسی تعرفه‌های اوست؛ مشکلی که به این آسانی حل نخواهد شد.