مدیریت بحران ایران گرفتار بوروکراسی و سیاست‌بازی؛ پیشگیری همچنان فراموش شده/ قانون ۱۳۹۸ روی کاغذ مانده است

به گزارش خبرنگار اجتماعی رکنا، با وجود تصویب قانون جامع مدیریت بحران در سال ۱۳۹۸ و تدوین اسناد راهبردی ملی، مدیریت بحران در ایران همچنان با ضعف‌های جدی عملیاتی و ساختاری مواجه است؛ از نبود اقتدار کافی برای هماهنگی میان نهادها و ضعف پیشگیری تا آموزش ناکافی و نبود فرهنگ پاسخگویی مردمی، مسائلی که باعث شده مواجهه کشور با حوادث عمدتاً واکنشی و ناکارآمد باشد.

قانون مدیریت بحران در ایران ناکام مانده است: ضعف در پیشگیری و هماهنگی

دکتر مهدی زارع   - استاد تمام زمین شناسی در این خصوص برای رکنا نوشت: علی‌رغم تصویب قانون جامع مدیریت بحران در سال  ۱۳۹۸، چالش‌های مهمی در حوزه مدیریت بحران ایران شامل عدم به کارگیری نیروهای تخصصی در سطح کلان مدیریتی، عدم اجرای کامل قانون، ضعف در طرح‌ریزی و نظارت است، که باعث می‌شود در عمل، مدیریت بحران همچنان بیشتر واکنشی و کمتر پیشگیرانه و پایدار باشد.  «سازمان دفاع غیرنظامی» در دوره قبل از انقلاب اسلامی ۱۳۵۷ برای مدیریت سانحه  -با تمرکز بر دفاع غیرنظامی- ‌حدود شصت سال قبل از تصویب قانون مدیریت بحران ۱۳۹۸  تاسیس شد. ‌قانون راجع به تشکیل آن سازمان دفاع غیر نظامی، ۱۸ آذر ۱۳۳۷ برای تأسیس سازمان تحت نظر وزارت کشور به منظور حفاظت در برابر حملات هوایی و حوادث طبیعی مصوب شد. آیین‌نامه سازمان دفاع غیرنظامی ۲۴ دی ۱۳۳۹ ساختار این سازمان (شامل شورای عالی، کمیسیون دائمی) را  مشخص ‌کرد. آیین‌نامه اجرایی قانون اصلاح قانون سازمان دفاع غیر نظامی ۲۷ اسفند ۱۳۵۱ به عنوان آیین‌نامه تکمیلی با تعاریف مفصل (شامل دفاع غیرنظامی، خودیاری، زمان اضطراری) و شرح وظایف تفصیلی ابلاغ شد.  اهداف و وظایف کلیدی سازمان، آموزش عمومی برای مواجهه با خطرات حملات هوایی و سوانح طبیعی، هماهنگی بین تمام سازمان‌های دولتی و ملی در امور دفاع غیرنظامی، کاهش خسارات با اتخاذ تدابیر برای حفظ جان و مال مردم و کاهش خسارات به مؤسسات در هنگام سوانح ، آمادگی و تجهیز افراد و مؤسسات برای انجام وظایف دفاع غیرنظامی و همکاری بین‌المللی و برقراری  ارتباط و تبادل اطلاعات با سازمان‌های بین‌المللی دفاع غیرنظامی بود.  ساختار سازمان بر اساس آیین‌نامه سال ۱۳۳۹ شامل شورای عالی، عالی‌ترین رده تصمیم‌گیری تحت ریاست شاه و با حضور مقامات بلندپایه مانند رییس ستاد بزرگ ارتشتاران، وزرای جنگ، کشور، کار، و همچنین کمیسیون دائمی مشورتی بود که شامل  هیئتی مرکب از نمایندگان وزارتخانه‌ها و نهادهای کلیدی برای همکاری و مشورت با رییس سازمان در تدوین خط‌مشی و برنامه‌ها بود. سازمان دارای یک تشکیلات مرکزی (شامل رییس، معاونین، دفاتر و کمیته‌های فنی) و شبکه‌ای از سازمان‌های استانی تحت نظارت استانداران و فرمانداران بود.

 ‌پس از ابلاغ قانون مدیریت بحران، سند راهبرد ملی مدیریت بحران ۱۴۰۰اهداف، راهبردها و جهت‌گیری‌های کلان را مشخص کرد. این سند مصوب شورای عالی مدیریت بحران کشور ‌است.  

 سازمان مدیریت بحران کشور در واقع مرجع حاکمیتی و هماهنگ‌کننده اصلی بر اساس قانون مدیریت بحران است و وظیفه سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی ملی، ایجاد هماهنگی، نظارت عالیه و ارزشیابی عملکرد سایر دستگاه‌ها را بر عهده دارد. در مورد  وزارتخانه‌های آموزشی و درمانی - آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی - وظیفه اصلی این وزارتخانه‌ها در قانون، در مرحله پیشگیری و آمادگی تعریف شده است . این دستگاه ها موظفند با همکاری جمعیت هلال احمر، واحد درسی «آمادگی در مقابل حوادث و سوانح» را طراحی و در برنامه آموزشی مدارس، دانشگاه‌ها و مؤسسات پژوهشی ارائه کنند. گذراندن این درس برای تمامی دانش‌آموزان و دانشجویان الزامی تلقی شده است.  جمعیت هلال احمر به عنوان بازوی اصلی امداد و نجات، مهم‌ترین نقش را در مراحل آمادگی و مقابله دارد . نجات آسیب‌دیدگان از حوادث و سوانح و انتقال آن‌ها به مراکز درمانی، اسکان و تأمین مایحتاج: اسکان اضطراری و تأمین مایحتاج آسیب‌دیدگان تا رفع نیاز، و ذخیره‌سازی اقلام امدادی و جذب کمک‌های مردمی و جذب، هدایت و توزیع کمک‌های غیردولتی داخلی و خارجی بر عهده این سازمان است.  

سازمان اصلی مجری این اسناد، سازمان مدیریت بحران کشور است که زیرمجموعه وزارت کشور فعالیت می‌کند و وظیفه هماهنگی کلیه عملیات را بر عهده دارد. این سازمان از طریق کارگروه‌های تخصصی (مانند کارگروه امداد و نجات، بهداشت و درمان، ارتباطات و …) با سایر وزارتخانه‌ها و نهادها همکاری می‌کند.

چالش‌ها و ضعف‌هایی در اجرای این اسناد قابل توجه است. مشکلاتی مانند انتخاب مدیران بر اساس روابط سیاسی به جای شایستگی تخصصی، تداخل وظایف نهادها و کمبود منابع را از موانع عمده در مدیریت مؤثر بحران در ایران است.

سند مدیریت بحران کشور (مصوب ۱۳۹۸) و گردش کار سازمان مدیریت بحران ایران، هرچند از نظر تئوریک دارای اصول جامع و پیشرفته‌ای است، اما در عمل و اجرا با چالش‌ها و نقدهایی مبنی بر غیرواقع‌بینانه بودن و عدم انطباق کامل با واقعیت‌های اجرایی کشور مواجه است.

غیرواقع‌بینانه بودن سند و گردش کار سازمان مدیریت بحران را می‌توان از جنبه‌های مختلف ساختاری-اقتداری، عملیاتی-اجرایی و مالی-رویکردی بررسی کرد.

 ضعف اقتدار سازمان مدیریت بحران در عمل عمدتا به پایین بودن جایگاه سازمانی آن مربوط است.  سازمان مدیریت بحران کشور زیر نظر وزیر کشور قرار دارد. این در حالی است که در زمان بحران، نیاز به هماهنگی و فرماندهی بر نهادهایی هم‌تراز یا حتی بالاتر از وزارت کشور -مانند نیروهای نظامی، بانک‌ها، و سازمان‌های اقتصادی بزرگ-  وجود دارد. این جایگاه، اقتدار عملیاتی و حقوقی لازم برای اعمال فرماندهی یکپارچه بر همه ارکان دولت و نهادهای عمومی غیردولتی را در شرایط بحران -که نیاز به تصمیم‌گیری سریع و قاطع است- تضعیف می‌کند. برخی پیشنهاد ارتقاء به سطح معاونت رئیس‌جمهور را مطرح می‌کنند.

تعدد مراکز تصمیم‌گیر و موازی‌کاری علیرغم تأکید قانون بر مدیریت یکپارچه، در عمل موجب شده که همچنان شاهد تعدد سازمان‌های تصمیم‌گیرنده و نگاه‌های جزیره‌ای میان وزارتخانه‌ها، استانداری‌ها و نهادهای مختلف (مانند هلال احمر، شهرداری‌ها، و نیروهای مسلح) باشیم. این موازی‌کاری موجب سردرگمی در حین بحران و کاهش سرعت واکنش می‌شود.

 عدم مدیریت یکپارچه شهری به نقصان در قانون‌گذاری نیز موبوط است. بسیاری از سوانح - مثل زلزله، سیل یا فرونشست -  در محیط‌های شهری رخ می‌دهند، اما فقدان قانون جامع مدیریت یکپارچه شهری، فرماندهی واحد در صحنه عملیات مقابله را در کلان‌شهرها دشوار می‌کند.

 نقصان جنبه‌های عملیاتی و اجرایی نیز عمدتا  به  تمرکز بر واکنش -مقابله- به جای پیشگیری -کاهش  ریسک - مربوط می شود. غیبت فرهنگ پیشگیری در کشور نقط ضعف بزرگی است.  اگرچه قانون ۱۳۹۸ بر فاز کاهش ریسک و پیشگیری تأکید فراوانی دارد، اما در عمل، دیدگاه مدیریتی و تخصیص اعتبارات همچنان اولویت را به فاز مقابله و بازسازی پس از حادثه می‌دهد. این رویکرد غیرواقع‌بینانه است زیرا هزینه‌های جبران خسارت همواره چندین برابر هزینه پیشگیری هستند.

از سوی دیگر ضعف در نظام هشدار و آموزش غیررسمی و  وظیفه سازمان‌ها در آموزش رسمی -مدارس و دانشگاه‌ها – دیده می شود.  در بعد آموزش غیررسمی و عمومی و فرهنگ‌سازی خودامدادی که نیاز به مشارکت گسترده مردمی دارد، نقص و ضعف همچنان گسترده است. نظام هشدار سریع و اطلاع‌رسانی به موقع با زیرساختهای بر پایه هوش مصنوعی و به صورت برخط هنوز راه اندازی نشده است.

نادیده گرفتن ابعاد روانی و اجتماعی پس از سانحه همچنان مشکل بزرگ مدیریت سانحه در ایران است و گردش کار عمدتاً به بازسازی عمرانی و کالبدی می پردازد اما توجه کافی به بازسازی روانی، اجتماعی افراد آسیب‌دیده نشده است که بعضا از بازسازی فیزیکی مهم‌تر است. این عدم توجه به بعد انسانی و اجتماعی بحران، واقع‌بینی سند را زیر سؤال می‌برد.

تحلیل علمی و تجربه‌نگاری از بحران‌ها معمولاً پس از واقعه صورت می‌گیرد و سیستم مدونی برای به‌کارگیری این دانش در به‌روزرسانی قوانین، آیین‌نامه‌ها، و آموزش‌ها وجود ندارد. تجربیات و مشاهدات مدیران قبلی  همچنان بدون نقد به عنوان تنها منبع دانایی برای بسیاری از مدیران بحران است.

توجه شود که بسیاری از طرح‌های کاهش ریسک مانند مقاوم‌سازی، نوسازی بافت‌های فرسوده، و ایجاد زیرساخت‌های مدیریت سانحه  به دلیل نبود بودجه یا اولویت یافتن امور دیگر با مشکل اجرا مواجه می‌شوند. به نحوی که  بودجه پیشگیری اغلب صرف موضوعات مقابله‌ای می‌شود.

قانون، وظایف سنگینی را بر دوش وزارتخانه‌ها گذاشته است . در خصوص مقاوم‌سازی زیرساخت‌ها اقتدار نظارتی و ابزارهای اجرایی سازمان مدیریت بحران برای الزام دستگاه‌ها به انجام کامل این وظایف یا توقف پروژه‌های پرخطر، ضعیف است. ضعف مالی، مدیریتی، اطلاعاتی و ارتباطی سازمان موجب شده بود که اغلب طرح‌ها و پروژه‌ها نیمه‌کاره باقی بمانند.

غیرواقع‌بینانه بودن سند و گردش کار سازمان مدیریت بحران ایران، نه لزوماً در متن قانون  بلکه در اجرا، فرهنگ مدیریتی غالب - با تمرکز بر واکنش و مقابله -  بوروکراسی سازمانی، و ضعف اقتدار عملیاتی برای هماهنگ‌سازی تمامی ارکان کشور در یک نظام یکپارچه نهفته است.