وعده‌های دولت در تکمیل صدور اسناد کشاورزی تا پایان دولت عملی نیست

به گزارش رکنا به نقل از پیام ما، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با عنوان «ارزیابی برنامهٔ صدور سند مالکیت به اراضی کشاورزی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی» اعلام کرده است با توجه به تعداد زیاد قطعات هر مالک که بعضاً به ۵۴ قطعهٔ پراکنده نیز می‌رسد و نظر به رویه‌های اجرایی موجود، هدف‌گذاری شتابزدهٔ وزارت جهادکشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور برای اتمام سنددار شدن همهٔ اراضی کشاورزی تا پایان دولت سیزدهم، مانع از تحقق کیفیت و دقت لازم در احراز مالکیت‌ها می‌شود. این گزارش همچنین می‌گوید برخی وعده‌های داده‌شده و صدور سند مالکیت تک‌برگ برای اراضی کشاورزی با هر مساحتی، به ایجاد اختلاف‌های کاذب بین ورثه و بین مالکان مختلف و ایجاد پرونده‌های حقوقی در مراجع قضایی و اداری دامن می‌زند. از سوی دیگر، به‌رغم اینکه «تحدید» و «تدقیق» مالکیت‌های اراضی کشاورزی از ضروریات است، ولی این برنامه به‌دلیل عدم اتخاذ راهبردهای مناسب، با هدف و روح قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی و کلی نظام در بخش کشاورزی مغایرت دارد. مرکز پژوهش‌های مجلس همچنین ۱۴ مورد مغایرت در صدور اسناد مالکیت با قوانین فرادستی و مقررات کشور را فهرست کرده است.

قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی در تاریخ ۲۹ شهریورماه ۱۴۰۱، مصوبه‌ای مبنی‌بر صدور سند مالکیت تک‌برگ به قطعات زیر حد نصاب فنی و اقتصادی تصویب کرده است. در عمل نیز براساس مصوبهٔ مذکور اقدام‌هایی برای صدور سند به اراضی خرد برداشته شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد صدور سند مالکیت رسمی به قطعات زیر حد نصاب، سبب تسهیل و تسریع فرایند خرید و فروش و تغییر کاربری غیرمجاز این اراضی خواهد شد و سد قانونی موجود در برابر تغییر کاربری مجاز اراضی مذکور را از بین می‌برد.

گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید مطابق با آخرین سرشماری عمومی‌کشاورزی، در سال ۱۳۹۳ نزدیک به ۷۵ درصد بهره‌برداران اراضی کشاورزی در قطعاتی به مساحت‌های کمتر از پنج هکتار و معمولاً به‌صورت انفرادی فعالیت می‌کنند، به بیان دیگر متوسط مالکیت هر یک از بهره‌برداران مذکور حدود یک و سه‌دهم هکتار است و نکتهٔ جالب توجه اینکه مالکیت هر مالک عمدتاً در یک قطعه متمرکز نیست و در قطعات پراکنده و دور از هم توزیع شده است. این درحالی‌است که بنا بر استاندارد بین‌المللی «هوگلاند» زارع ایرانی درصورتی‌که کشاورز حرفه‌ای محسوب می‌شود که به‌طور متوسط حدود هفت هکتار زمین داشته باشد.

افزایش هزینهٔ تولید، اتلاف زمان در رفت‌وآمد و سرکشی به قطعات، اتلاف منابع آبی و خاکی، هدررفت مقداری از اراضی از طریق ایجاد مرز بین قطعات، تشدید اختلاف و مشاجرهٔ بین اشخاص در مورد مرز بین قطعات، محدودیت شدید در استفاده از ماشین‌آلات، سلب امکان بکارگیری فناوری‌های نوین در مبارزه با آفات، بیماری‌ها و بلایای طبیعی و همچنین نوسانات بازار و از همه مهمتر تقویت انگیزه و امکان تغییر کاربری از جمله آسیب‌هایی است که در اثر خردی و پراکندگی قطعات کشاورزی به وجود می‌آید. کارشناسان مرکز مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گویند یکی از راهکارهای اصلی مقابله با گسترش هرچه بیشتر تقطیع‌ و پراکندگی اراضی کشاورزی تجمیع و یکپارچه‌سازی اراضی مذکور است که در اسناد بالادستی خصوصاً سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی و قوانین و مقررات متعدد بدان تسریع و تأکید شده است.در کنار آنچه مرکز پژوهش‌های مجلس عنوان می‌کند از ابتدای دولت سیزدهم برنامه‌ای از سوی وزارت جهادکشاورزی و سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به‌صورت ویژه در دستورکار قرار گرفت که طی آن صدور سند مالکیت تک‌برگ به اراضی کشاورزی زیر حد نصاب ۱۳۸۵، مجاز شمرده شد. این برنامه بحث‌های جدی‌ای دربارهٔ آثار آن بر تشدید تغییر کاربری و تثبیت پراکندگی اراضی کشاورزی برانگیخت. برنامهٔ مذکور در دورهٔ وزیر سابق جهاد کشاورزی با جدیت و شتاب خاصی پیگیری شد و براساس مصاحبه‌های او در خبرگزاری‌ها وعده داده شد که تا پایان دولت سیزدهم تمامی اراضی کشاورزی فارغ از هر مساحتی از سند مالکیت رسمی و تک‌برگ برخوردار می‌شود. به همین منظور در بهمن ۱۴۰۰ قرارگاهی به نام قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی در مجموعهٔ وزارت جهاد کشاورزی ایجاد شد. در جلسهٔ دوازدهم قرارگاه مذکور بندی به شرح زیر به تصویب رسید: «با استناد به اصل عطف به ما سبق نشدن قوانین و مقررات، ملاک تشخیص اراضی کمتر از حد نصاب‌های قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی، تاریخ ۲۱ بهمن‌ماه ۸۵ یعنی تاریخ تصویب قانون فوق در مجمع تشخیص مصلحت نظام است. مدیریت‌های جهاد کشاورزی شهرستان‌ها در زمان ارسال پرونده‌ها به ادارات ثبت اسناد و املاک و همچنین در زمان پاسخ به استعلامات دبیرخانهٔ قانون تعیین تکلیف اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی ملاک تشخیص قطعات کمتر از حد نصاب تاریخ تاریخ فوق است و اگر قطعات با هر مساحتی قبل از تاریخ فوق مفروض گردیده باشد صدور سند شش‌دانگ برای آن قطعات بلامانع است.» براساس مصوبهٔ مذکور مدیریت‌ها جهادکشاورزی شهرستان‌ها مرجع تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی کشاورزی تعیین شدند. همچنین براساس این مصوبه مدیران کل استانی ناظر بر عملکرد مدیران شهرستانی رؤسای سازمان‌های جهادکشاورزی استان‌ها شده اند. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید: «علاوه‌بر مصوبات قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی، در آخرین لحظات نهایی‌سازی لایحهٔ برنامهٔ هفتم توسعه نیز بندی مشابه با مصوبات این قرارگاه آمده است که صدور سند مالکیت مفروز به کلیه اراضی کشاورزی با هر مساحتی را مجاز تلقی می‌کند.» بند مربوطه که در یک تبصره اضافه می‌کند: «ثبت اسناد و املاک کشور مکلف است، در اجرای قانون جامع حدنگار برای کلیه قطعات اراضی کشاورزی که منشأ تصرفات قانونی داشته باشد و با تأیید وزارت جهاد کشاورزی دارای کاربری کشاورزی باشد و متقاضی اخذ سند مالکیت، مالک هیچ‌یک از اراضی کشاورزی مجاور نباشد، با هر مساحتی سند مفروز حدنگار قید کاربری کشاورزی صادر کند. پس از صدور سند مالکیت حدنگاری موضوع این تبصره، هرگونه افراز، تقسیم و تفکیک اراضی مذکور، مشمول قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی مصوب ٢١ بهمن‌ماه ١٣٨٥ مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌شود و تنظیم سند معاملات رسمی درباره اراضی با کاربری کشاورزی منوط به اخذ تأییدیه از وزارت جهاد کشاورزی مبنی‌بر حفظ کاربری کشاورزی است.»البته پژوهشگران این مرکز مانند بسیاری کارشناسان دیگر تأکید می‌کنند که تثبیت مالکیت اموال و دارایی‌های اشخاص حقیقی و حقوقی به‌ویژه اراضی کشاورزی و ثبت رسمی معاملات اراضی مذکور، یکی از الزامات و ضروریات حکمرانی زمین است. ایجاد بستر زمین‌خواری، فرار مالیاتی، خردی و تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی و ایجاد محدودیت برای اعمال حاکمیت و سیاستگذاری در زمینهٔ اراضی و املاک به‌ویژه با توجه به نبود بانک اطلاعاتی جامع و دقیق از وضعیت (نوع کاربری و میزان) اراضی و املاک، از جمله مهمترین معضلات و آسیب‌هایی است که به تثبیت نشدن مالکیت اموال و دارایی‌ها و معتبر بودن اسناد و معاملات عادی این اموال، ارتباط داده می‌شود. از این منظر ثبت رسمی اطلاعات توصیفی و مکانی اراضی و املاک کشاورزی یا به‌عبارتی بهتر، سنددار شدن اراضی کشاورزی اصل صحیح و امر ضروری است: «ولی آنچه که در این بین اهمیت وافر پیدا می‌کند، سازوکار تثبیت مالکیت اراضی کشاورزی و اعتبارزدایی از معاملات غیررسمی این اراضی اســت؛ چرا که به‌دلیل شرایط خاص حاکم بر بخش کشاورزی به‌ویژه خردی و پراکندگی قطعات کشاورزی و در پی آن سودآوری پایین حفظ کاربری زراعی-باغی در مقایسه با سود سرشار و بادآوردهٔ تغییر کاربری این قطعات و از همه مهمتر تأثیرپذیری شدید این وضعیت از صدور سند مالکیت رسمی به قطعات مذکور، نمی‌توان به زمین کشاورزی نگاهی‌ مانند ساختمان، هتل و یا هر سازهٔ دیگر داشت. هرگونه اقدامی درصورت عدم توجه مناسب به ظرافت‌های لازم و واقعیات موجود می‌تواند اصل این هدف را تحت‌الشعاع قرار دهد.»به گفتهٔ رئیس سازمان امور اراضی کشور، در طول ۹ دههٔ گذشته (ابتدای سال ۱۳۱۰ تا پایان سال ۱۴۰۰) حداکثر عملکرد دولت‌های مختلف در زمینهٔ صدور سند مالکیت رسمی تک‌برگ، حدود پنج درصد اراضی کشاورزی هم نبوده است. این گزارش دلایل مختلفی برای موفق نبودن این حوزه در سنددار شدن اراضی کشاورزی اعلام کرده است که به‌نظر می‌رسد پیچیدگی‌های فرایند احراز و تدقیق مالکیت‌ها، یکی از اصلی‌ترین دلایل آن است: «چالشی که کماکان به قوت خود باقی است و این امر تردیدهای جدی درخصوص اتمام صدور سند مالکیت تک‌برگ به مابقی اراضی کشاورزی تا پایان دولت سیزدهم را افزون می‌سازد. بنابراین، درعین‌حال که تعیین و تدقیق وضعیت مالکیت‌ها در اراضی کشاورزی و منابع طبیعی و اجرای صد درصدی حدنگار اراضی امر لازم و مهمی است؛ ولی شتاب غیرمنطقی در صدور سند تک‌برگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی و عدم تغییر در رویه‌های موجود، می‌تواند تبعات جبران‌ناپذیری برای بخش کشاورزی به‌طور خاص و کشور به‌طور عام داشته باشد.

مغایرت گسترده با قانون

در حال حاضر، مهمترین سند بالادستی در حوزهٔ کشاورزی «سیاســت‌های کلی نظام در بخش کشاورزی» ابلاغی رهبری در تاریخ ۲۹ آذرماه ۱۳۹۱ است. بند ۳ سیاست‌های کلی مذکور، به موضوع «اصلاح ساختار و نظام بهره‌برداری بخش کشاورزی با تشویق کشاورزان به رعایت اندازه‌های فنی اقتصادی، واحدهای تولیدی متناسب با نوع فعالیت و شرایط مختلف اجتماعی، اقتصادی و اقلیمی کشور و تأکید بر جهت‌گیری،حمایتی دولت از این سیاست‌ها به‌ویژه در واگذاری منابع آب و خاک» پرداخته است. یعنی یکی از سیاســت‌های کلان کشور در بخش کشاورزی، یکپارچه ساختن اراضی کشـاورزی خرد و پراکنده است. دلیل مطرح شدن این سیاســت نیز در بند ۲ سیاست‌های کلی بخش کشاورزی بیان شده اســت و آن «تأمین امنیت غذایی با تکیه بر تولید از منابع داخلی و نیل به خودکفایی در محصولات اساسی همچنین سیاست‌های کلی نظام در دورهٔ چشم‌انداز تأمین امنیت غذایی کشور با تأکید بر خودکفایی در محصولات اساسی کشاورزی تصریح دارند. بدیهی است که یکی از مهمترین و اساسی‌ترین الزامات خودکفایی و اقتدار غذایی پایـدار، حفظ کاربری و یکپارچگی اراضی کشاورزی است.

همچنین در راهبردهای بلندمدت توسعهٔ بخش کشاورزی از منظر آمایش سرزمین (مصوب ۱۶ بهمن‌ماه ۱۳۹۱ معاون برنامه‌ریــزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهوری) بــه لزوم اصلاح ساختار و پایداری نظــام بهره‌برداری و تولید کشاورزی و منابع طبیعی و ساماندهی واحدهای خرده‌دهقانی با تأکید بر یکپارچه‌سازی اراضی و بهینه‌ســازی واحدهای بهره‌برداری از نظر مقیاس فنی و اقتصادی تأکید جدی شــده اســت. بنابراین حاکمیت، خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی را یکی از معضلات اصلی بخش کشاورزی و سد راه تحقق اهداف خودکفایی و امنیت و اقتدار غذایی می‌داند و تأکید کرده اســت کــه دولت‌ها باید به‌ســمت یکپارچه کردن این اراضی حرکت کننــد. این در‌حالی‌است که با توجه به مطالب بیان‌شده در قسمت‌های پیشین گزارش، مصوبهٔ قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی، با مجاز شمردن صدور سند مالکیت به اراضی کشاورزی که قبل از سال ۱۳۸۵ خرد شده اســت و با ذکر معیارهای تفسیرپذیر که اعمال سال مبنا را خدشه‌دار خواهد کرد، به‌نوعی به‌دنبال تثبیت وضعیت برخی از مالکان با دریافت سند خردی و پراکندگی اراضی است. درنتیجه تک‌برگ فیزیکی، تمایل چندانی برای یکپارچه‌سازی اراضی خرد تحت مالکیت خود نخواهند داشت. بنابراین، این مصوبه با اسناد و سیاست‌های بالادستی یادشده مبنی‌بر یکپارچه‌سازی اراضی خرد و کوچک مقیاس در راستای تحقق خودکفایی و تأمین و تقویت امنیت غذایی، مغایرت آشکار دارد. این درحالی است که قوانین و مقررات باید ترجمان عملیاتی سیاســت‌های کلی و اسناد بالادستی باشند نه اینکه ضابطه و رویه‌ای برخلاف این اسناد وضع شود.