ابهام در سرنوشت بودجه‌های پژوهشی؛ چه کسی باید پاسخگو باشد؟

به گزارش خبرنگار اجتماعی رکنا، در جدول بودجه، مبالغ قابل توجهی به برخی موسسات تحقیقاتی و پژوهشی اختصاص یافته است؛ با این حال خروجی مشخصی از فعالیت‌های این موسسات مشاهده نمی‌شود و سازوکار سنجش عملکرد آنها نیز شفاف نیست. پرسش اینجاست که این اعتبارات دقیقا چگونه هزینه می‌شود و آیا با میزان بودجه تخصیص‌یافته همخوانی دارد؟ علاوه بر آن، چه نهادی باید بررسی کند که این منابع مالی در نهایت چه سرانجامی پیدا می‌کنند؟

حجت بین‌آبادی، پژوهشگر حوزه بودجه و مالی ، در گفت‌وگو با خبرنگار اجتماعی رکنا چنین در این خصوص توضیح می‌دهد: «اولین نهادی که به لحاظ قانونی متولی ارزیابی میزان اثرگذاری و اثربخشی این اعتبارات است، سازمان برنامه و بودجه محسوب می‌شود. در نظام بودجه‌ریزی کشور ما، دو نوع نظارت تعریف شده است. نخست نظارت مالی که توسط خزانه‌داری کل انجام می‌شود. این بخش از نظارت، با وجود محدودیت‌ها و شرایط خاصی که در کشور وجود دارد، تا امروز نسبتا قابل قبول عمل کرده است، هرچند همچنان جای بهبود و ارتقا دارد. اما نوع دوم، نظارت عملیاتی است.»

او ادامه می‌دهد: «نظارت عملیاتی به این معناست که بررسی کنیم مثلا وقتی صد هزار تومان به یک دستگاه پرداخت شده، آن دستگاه چه میزان خروجی و دستاورد تحویل داده است. در واقع فاصله میان آنچه در بودجه پیش‌بینی و تصویب می‌شود با آنچه در عمل تحقق پیدا می‌کند، مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. بر اساس همین فاصله و شاخص‌هاست که عملکرد دستگاه‌ها خوب یا ضعیف ارزیابی می‌شود. این همان چیزی است که ما در ادبیات بودجه‌ای "نظارت عملیاتی" می‌نامیم.»

خبرنگار: گفتید که مسئولیت این نوع نظارت هم‌اکنون بر عهده سازمان برنامه و بودجه است، اما در عین حال به تناقض موجود اشاره دارد: «وقتی سازمان برنامه و بودجه خودش بودجه را تخصیص می‌دهد، اینکه باز هم خود این سازمان بیاید و اعلام کند که در تخصیص اشتباه کرده یا فلان موسسه عملکرد ضعیفی داشته، کمی عجیب و حتی غیرمنطقی به نظر می‌رسد. به همین دلیل به نظر می‌رسد این وظیفه باید به نهادی مستقل و بیرونی سپرده شود. نظر شما چیست؟

بین آبادی بیان کرد:  «نظام بودجه‌ریزی کشور دارای پیچیدگی‌های متعدد فنی و حقوقی است که باعث می‌شود سازمان برنامه و بودجه عملا قدرت و تمرکز کافی برای اعمال نظارت عملیاتی فراگیر بر همه دستگاه‌ها نداشته باشد.سازمان نمی‌تواند برای چند دستگاه اجرایی چنین نظارتی اعمال کند اما برای بقیه دستگاه‌ها این کار را انجام ندهد؛ چنین تبعیضی پیامدهای مختلفی در پی خواهد داشت. بنابراین اگر واقعا بخواهیم نظارت عملیاتی به شکل جامع و کارآمد انجام شود، نیازمند تمرکز، زمان، امکانات و حتی بودجه خاصی برای این موضوع هستیم. با توجه به شرایط کنونی، بعید به نظر می‌رسد سازمان برنامه و بودجه بتواند به‌تنهایی چنین بار سنگینی را به دوش بکشد.»

او در ادامه اضافه می‌کند: «البته نقطه آغاز این تحول باید همچنان خود سازمان برنامه و بودجه باشد، چرا که به واسطه دسترسی‌هایی که دارد می‌تواند اولین گام‌ها را بردارد. پس از آن، باید این موضوع در سطح دولت و سپس در سطح حاکمیت مطرح شود تا همراهی لازم برای اصلاحات ساختاری شکل بگیرد. در نهایت، هر موسسه تحقیقاتی، فرهنگی یا اجرایی باید به همان میزان بودجه‌ای که دریافت می‌کند، خروجی قابل سنجش و مشخصی ارائه دهد. در غیر این صورت، نظام تخصیص اعتبارات در کشور همچنان ناکارآمد باقی خواهد ماند.»

سرنوشت مبهم اعتبارات پژوهشی؛ از ادغام بودجه‌ها تا انحراف منابع

بین‌آبادی در ادامه گفت: «اگر قرار باشد نظام بودجه‌ریزی ما به سمت کارآمدی حرکت کند، باید سازوکاری طراحی شود که موسسات فرهنگی، پژوهشی یا دستگاه‌های اجرایی، دقیقا به همان میزانی اعتبار دریافت کنند که عملکرد و خروجی واقعی دارند. یعنی تخصیص منابع باید به صورت کاملاً عملکردمحور صورت بگیرد. اما واقعیت این است که در حال حاضر چنین رویکردی عملاً اجرایی نمی‌شود. نقطه شروع چنین تغییری هم طبیعتاً باید سازمان برنامه و بودجه باشد؛ نهادی که می‌تواند این الگو را در نظام تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور جا بیندازد.»

خبرنگار: با توجه به این ابهامات، می‌توان تخمینی زد که هر سال چه میزان از بودجه کشور به بخش پژوهش اختصاص داده می‌شود؟

او توضیح داد: «بودجه پژوهشی کشور به طور کلی در دو دسته اصلی قابل بررسی است. دسته نخست، اعتبارات مربوط به زیرمجموعه‌های وزارت علوم، وزارت بهداشت و درمان و بخش‌هایی از وزارت آموزش‌وپرورش است. البته سهم آموزش‌وپرورش در این بخش اندک محسوب می‌شود. دسته دوم، بودجه موسسات تحقیقاتی است که ذیل دستگاه‌های اجرایی مختلف تعریف شده‌اند. بنابراین برای داشتن تصویر دقیق، باید هر دو دسته را به صورت تفصیلی بررسی کرد؛ هم در بخش وزارتخانه‌ها و هم در موسسات وابسته به دستگاه‌های اجرایی.»

به گفته بین‌آبادی، همین جا نخستین مشکل بروز می‌کند: «متاسفانه در ساختار بودجه‌ای کشور، بخش قابل توجهی از اعتبارات پژوهشی و آموزشی با یکدیگر ادغام شده و به‌صورت یکجا در جداول بودجه درج می‌شود. در حالی که این دو موضوع کاملاً متفاوت‌اند و ماهیت مجزایی دارند. همین ادغام باعث می‌شود تفکیک دقیق و رصد شفاف منابع پژوهشی با دشواری جدی مواجه شود.»

خبرنگار: با توجه به چنین ابهاماتی در رصد، این خطر وجود ندارد که بخش مهمی از بودجه‌های پژوهشی اصلاً صرف پژوهش نشود و در حوزه‌های دیگری هزینه شود؟

بین‌آبادی پاسخ داد: «باید در این زمینه نگاه صفر یا صدی نداشته باشیم. درست است که این آسیب وجود دارد و نمی‌توان آن را انکار کرد، اما شدت و ابعاد آن بسته به دستگاه‌ها متفاوت است. در واقع دو احتمال عمده مطرح است. نخست اینکه اعتبارات پژوهشی به واسطه فرآیندهای معیوب موجود در دستگاه‌های مادر، از موسسات تحقیقاتی خارج شده و در بخش‌های دیگر همان دستگاه هزینه شود. دوم اینکه بودجه در همان موسسه باقی بماند اما به جای انجام فعالیت‌های تحقیقاتی، صرف امور جانبی شود.»

او برای روشن‌تر شدن موضوع مثالی زد: «پژوهشگاه مطالعات آموزش و پرورش که زیرمجموعه وزارت آموزش و پرورش است، در بودجه سال جاری ۸ میلیارد و ۴۰۰ میلیون تومان اعتبار دریافت کرده است. این اعتبار می‌تواند در دو مسیر متفاوت خرج شود؛ یا از پژوهشگاه خارج شده و صرف هزینه‌های عمومی وزارت آموزش و پرورش شود، یا اینکه در خود پژوهشگاه باقی بماند اما عملاً صرف فعالیت‌های تحقیقاتی نشود و به کارهای دیگری اختصاص پیدا کند. هر دو حالت به معنای انحراف از کارکرد اصلی بودجه پژوهشی است.»

او افزود: «این مشکل تنها به وزارت آموزش و پرورش محدود نمی‌شود. در وزارت بهداشت نیز وضعیت مشابهی وجود دارد. بودجه‌های پژوهشی در این وزارتخانه غالباً به دانشگاه‌های علوم پزشکی اختصاص می‌یابد و در همانجا بین فعالیت‌های مختلف تقسیم می‌شود. بنابراین تفکیک دقیق اینکه چه میزان صرف پژوهش شده و چه میزان به امور دیگر رفته، بسیار دشوار است. علاوه بر این، وزارت بهداشت موسسات تحقیقاتی مستقلی هم دارد. به عنوان نمونه، موسسه ملی توسعه تحقیقات علوم پزشکی کشور در سال جاری ۱۱ میلیارد تومان اعتبار دریافت کرده است. این موسسه، تا جایی که من اطلاع دارم، از جمله نهادهایی است که باید با دقت بیشتری بررسی شود که اعتبارات تخصیص یافته‌اش دقیقاً در چه زمینه‌هایی هزینه شده و چه خروجی مشخصی به همراه داشته است.»

فقدان گزارش‌دهی و ضدشفافیت در نظام بودجه پژوهشی

بین‌آبادی در ادامه گفت: «در میان موسسات پژوهشی کشور، برخی واقعاً خروجی قابل قبولی دارند. برای نمونه می‌توان به موسسه آموزش و پژوهش طب انتقال خون اشاره کرد که در سال جاری حدود ۶۱ میلیارد تومان اعتبار دریافت کرده است. این موسسه از جمله مراکزی است که می‌توان گفت آثار و دستاوردهای ملموس‌تری ارائه داده است. اما در مقابل، بسیاری از موسسات و به‌ویژه دانشگاه‌های علوم پزشکی هستند که به دلیل گستردگی و پیچیدگی ساختارشان، ارزیابی عملکردشان بسیار دشوار است. با توجه به دسترسی‌هایی که من به جداول بودجه دارم، نمی‌توان به‌طور دقیق تشخیص داد که منابع تخصیص‌یافته در این دستگاه‌ها چگونه هزینه شده و چه نتایجی به همراه داشته است. این موضوع فقط در سطح وزارت بهداشت و سازمان برنامه و بودجه قابل بررسی است و برای کارشناسان و پژوهشگران بیرونی عملاً غیرشفاف باقی می‌ماند.»

خبرنگار: با توجه به این آمار و ارقام، کدام موسسات یا سازمان‌ها بیش از همه دچار ابهام هستند و مشخص نیست اعتباراتشان چه سرنوشتی پیدا کرده است؟

بین‌آبادی پاسخ داد: «به طور کلی می‌توان گفت شفافیت در این زمینه بسیار ضعیف است. سازمان برنامه و بودجه باید به صورت عمومی گزارشی منتشر کند که نشان دهد به هر موسسه تحقیقاتی یا پژوهشی چه میزان اعتبار تخصیص یافته و در مقابل چه خروجی‌هایی ارائه شده است. انتشار چنین گزارشی امکان ارزیابی و تحلیل را برای پژوهشگران، کارشناسان، مدیران و حتی افکار عمومی فراهم می‌کند. اما در وضعیت فعلی، هیچ گزارش یا خروجی مشخصی از سوی سازمان برنامه و بودجه در این زمینه منتشر نشده است.»

او با تاکید بر پیامدهای این وضعیت توضیح داد: «وقتی عملکرد دستگاه‌ها منتشر نمی‌شود، اساساً امکان تحلیل از کارشناسان و رسانه‌ها سلب می‌شود. این یعنی ضد شفافیت؛  که خودش به یک آسیب جدی تبدیل شده است. سازمان برنامه و بودجه باید مانند جداول بودجه‌ای که به طور رسمی منتشر می‌کند، گزارش عملکرد موسسات پژوهشی، فرهنگی، هنری و اجتماعی را نیز در دسترس عموم قرار دهد. این گزارش می‌تواند شامل تعداد موسسات، میزان اعتبار مصوب در قانون بودجه، میزان تخصیص‌یافته واقعی و در نهایت خروجی‌های ثبت‌شده هر دستگاه باشد. چنین کاری نه تنها پشتوانه قانونی دارد، بلکه حتی اگر دستگاهی مدعی شود که اطلاعاتش نباید منتشر شود، هیچ استدلال حقوقی یا قانونی برای جلوگیری از این اقدام وجود ندارد. سازمان برنامه و بودجه از منظر قانونی اختیار و تکلیف دارد که این اطلاعات را منتشر کند.»

بین‌آبادی در پایان تأکید کرد: «عدم ارائه چنین گزارش‌هایی ناشی از نوعی کاهلی و عملکرد غیرقابل قبول در سازمان برنامه و بودجه است. این قصور نه‌تنها شفافیت مالی کشور را تضعیف می‌کند، بلکه اعتماد عمومی و امکان نظارت کارشناسی را نیز از میان می‌برد. تا زمانی که چنین گزارش‌هایی به طور رسمی منتشر نشود، سرنوشت بودجه‌های پژوهشی همچنان در هاله‌ای از ابهام باقی خواهد ماند.»